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一、黑龙江佳木斯五证工程被叫停，谁来承担损失？
来源:人民日报
原标题五证齐全，如何成为违法建筑？
大多数基本建成的商业综合楼仍然空置。记者金正波摄
各种商业综合楼许可证。记者金正波摄
商业综合楼的各种许可证。记者金正波摄
部分农民工工资表。记者金正波摄
同志：
2003年，我们参与了黑龙江省佳木斯市商业综合楼项目的建设。该项目是佳木斯市政府的投资项目，被列为市政府的重点项目，并依法办理了项目批准、规划、土地利用、道路占用、建设等审批手续。但在2005年项目即将完成时，我们突然收到了黑龙江省公路局佳木斯管理办公室发布的处罚通知：现场前的公路为一级公路，50米内的建筑为非法建筑，应停止拆除。此后，佳木斯管理处工作人员封锁了施工现场的道路出口，项目被迫停工。
在过去的13年里，工程建设单位先后支付了我们的部分工资，但仍拖欠100多人200多万元的工资，使我们生活困难。令人费解的是，工程五证齐全，如何成为违法建筑？13年后，许多餐馆、商店、加油站和汽车修理厂在道路周围50米内陆续建成。为什么只有我们的项目了？我们也多次找到市、区政府部门，答案是工程合法，但什么时候能拿到拖欠的工资呢？
薛永贵、尹贵斌等43人
深秋佳木斯阴雨绵绵。记者乘车前往黑龙江省佳木斯市郊莲江口镇长胜村，在读者来信中反映的施工现场，看到了承包商薛永贵。他指着松花江大桥北岸道路西侧的两栋建筑和一大片农田说：这是佳木斯市政府规划的商业综合楼和农业机械市场项目的所在地。我们在这里工作。”
根据嘉木斯市招商引资局2003年发布的《鹤岗市建城房地产开发公司在我市开发建设商业综合楼项目备案函》，鹤岗市建城房地产开发公司与郊区长胜村合作开发建设商业综合楼。总投资1700万元，占地面积2250平方米，建筑面积6750平方米，分两期完成。
工程被叫停
区政府：市统一规划招商引资
公路管理处：责令限期拆除违法建筑物，并处五万元罚款
企业：一纸通知书让偌大工程停工13年
记者看到，佳木斯郊区(永红)政府2005年8月11日办公会议纪要显示，北出口改造工程是2002年以来确定的全市重点工程。为实施北出口改造项目，市政府通过招商引资引进鹤岗建城房地产开发公司，在北出口新建长胜商务服务街，经济社会效益可观，将对郊区和城市的经济发展起到积极的推动作用。为实施北出口改造项目，市政府通过招商引资引进鹤岗建城房地产开发公司，在北出口新建长胜商务服务街，经济社会效益可观，将对郊区和城市的经济发展产生积极的推动作用。
随着行政区划的调整，郊区(永红)更名为郊区。现任郊区委员会副书记范继涛告诉记者：北出口改造是当年市政府的重点工作。规划和投资吸引力由市统一进行。区负责征地拆迁，配合项目实施。”
建城公司街项目后，建城公司从抵押贷款经纪公司筹集了数千万元投资建设。佳木斯市招商局出具项目备案函，佳木斯市发改委出具基础设施规划通知。
此后，建城公司先后取得了建设用地规划许可证、建设项目规划许可证、建设项目建设许可证、国有土地使用证、商品房预售（销售）销售许可证，俗称五证。项目开工时，薛永贵招募数百名农民工到工地工作。
2005年8月20日，建城公司收到黑龙江省公路局公司收到黑龙江省公路局佳木斯管理处的《暂停施工通知书》，通知称：贵公司位于佳木斯松花江公路大桥54号km 长胜综合住宅楼建设在500米公路西侧。根据《中华人民共和国公路法》，一级公路控制红线为50米，二级公路控制红线为23米。由于路段等级上级主管部门正在根据公路技术要求进行研究和确定，贵公司应在确定公路等级后进行施工。在此期间盲目施工，贵公司应对违反公路法造成的一切经济损失负责。”
项目审批时，门前的路明明是二级公路，现在怎么能研究确定呢？没有确定等级怎么就能让我们停工？五证齐全怎么会成为违法建筑？建城公司经理吕超一脸困惑。
2005年9月23日，建城公司收到省公路局佳木斯管理处的《交通违章通知书》，责令限期拆除违章建筑，并处5万元罚款。吕超告诉记者：此后，佳木斯管理处封锁了施工现场通往公路的出入口，车辆人员难以进出，施工被迫停止。”
项目停了13年。如今，建城公司因未能按时偿还贷款而停止。基本建成的两栋建筑中，少数被债权人占用，大部分仍然空置，二期工程被搁置。100多名农民工没有拿到200多万元的工资。
项目合法性纠纷
市规划局：规划审批时，这条路就是二级路，项目审批合法、合规
公路管理处:这条路是一级路，交通厅有文件
企业：公路管理部门前后不一致，先同意施工，然后责令拆除
商业综合楼前的道路是一级路还是二级路？项目是控制红线还是红线外？项目是控制红线还是红线外？这是非法建筑吗？
10月25日，记者来到佳木斯市城乡规划局。该局信访办主任王拿出了当年对综合楼进行审批的相关文件。记者看到，1984年黑龙江省建设委员会第28号文件《关于佳木斯松花江公路桥初步设计的批准》规定，北岸河堤至哈罗公路段为二级路。黑龙江省规划委员会1984年第142号文件《关于佳木斯松花江公路桥梁规划任务书的批复》规定，江北防洪堤至哈罗路按二级公路设计。
王孝发说:这个项目是我局2004年5月批准的。自建成以来，该路段一直承担着过境公路与城市道路混合使用的功能，属于国道。根据《黑龙江省公路条例》，国道控制区不少于20米，距公路23米.符合《黑龙江省公路条例》规定的5米。项目审批合法合规。”
商业综合楼停工后，佳木斯郊区(永红)政府以2005年第31号文件的形式向省交通厅请示。该项目已经公路管理部门批准。2003年8月18日，黑龙江省鹤达高等级公路管理办公室主任陈贵义、主管道路管理办公室主任葛云生亲自到现场检查并放线，同意距离公路23号.5米以外的施工，通知开发商到公路处办理相关手续。鹤岗建城房地产开发公司于2003年8月22日办理了手续。黑龙江省鹤达高等级公路管理办公室发布了《公路管理准予施工和支付通知书》G201松花江公路大桥防洪堤外修建建筑物（距23.5米）。
公路管理部门先同意施工，然后责令拆除。”吕超说。
那黑龙江省公路局佳木斯管理处又怎么说呢？
记者了解到，由于体制改革和内部管理权限调整，该路段曾由省鹤达高级公路管理办公室管理，后来由省公路局佳木斯管理办公室管理，现由省公路管理局佳木斯管理办公室管理。
10月25日，记者联系上省高速公路管理局佳木斯管理处，经过几次沟通，管理处处长同意派信访办主任王鹤泳接受采访。他说，建城公司执法人员王立英在记者来到前一天摔倒，无法当场采访。
王鹤泳提出了要求建城公司暂停施工、限期拆除、罚款的依据——《黑龙江省交通厅关于鹤达公路佳木斯公路桥北引道公路建设控制区等级的批准意见》，指出嘉木斯松花江公路桥北引道远期按高速公路建设控制区控制，考虑到现有公路技术等级为一级，必须按一级公路建设控制区控制。
但该意见于2005年9月16日签署，佳木斯市城乡规划局于2004年5月批准了该项目。即规划审批在前，公路等级按一级公路控制。是市城乡规划局审批错误还是省公路局佳木斯管理处罚不当？两个单位各执一词。
规划审批时，这条路是二级路，我们没有错。王孝发说。
这条路是一级路，交通厅有文件。王鹤泳说。
吕超指着加油站、汽加油站、汽车修理厂、餐馆、超市说：你看，在过去的13年里，许多建筑建在50米内，每30米是车辆人员进出的十字路口。一级公路怎么样？为什么我们独自一人是违法的？”
损失谁来担
镇政府：公路管理部门应赔偿多次强制停工给建设单位造成的经济损失
公路管理办公室：企业要求不合理，不予支持
企业：神仙打架，但是我们很痛苦
两个政府部门对公路等级有不同的看法，但五证齐全的工程项目已停工13年。这真是‘神仙打架’，但却让我们苦不堪言！吕超说：这真是‘神仙打架’，可让我们苦不堪言！
由于人事变动，当年办理项目征地拆迁的乡镇干部和村干部大多离职。然而，记者看到，2005年9月28日，嘉木斯市郊区莲江口镇政府发布的《关于松花江公路大桥及引道的说明》明确表示，与松花江公路大桥建设指挥部于1986年7月24日签订协议，河堤至转盘为二级道路，至今尚未收到上级有关部门关于该路段为一级道路的任何文件和口头交流。”
然而，令吕超头疼的是，项目停工后，企业负责人吕超、承包商薛永贵和一些农民工多次向政府部门报告情况，答复始终是规划审批没有错，谁惩罚你找谁或惩罚你没有错，你在50米控制区，属于违法。
佳木斯郊区(永红)政府还向省交通厅请示，反映长胜商贸综合楼项目建设符合有关规定，不得强制拆除。2005年9月27日，佳木斯市郊区（永红）政府致交通厅的请示载明，“黑龙江省鹤大高等级公路管理处同意在G201年松花江公路大桥防洪堤外建筑(距233年).5米)，现在建议建筑物距公路50米以外。这种做法不仅影响了交通部门的整体形象，而且对城市转型和城市投资吸引工作产生了不利影响，也给鹤岗建城房地产开发公司造成了重大的经济损失。”
吕超、薛永贵和数百名农民工多次反映情况，当地政府多次与公路管理部门沟通，但问题尚未解决。
2016年7月15日，嘉木斯郊区莲江口镇政府向区政府提出协调解决嘉木斯北出口建设问题，路段为二级公路，项目规划建设完全符合二级公路要求，持有省公路局相关建设批准，请区政府协调解决问题，并要求公路管理部门赔偿多次强制停工造成的经济损失。”
2016年11月16日，黑龙江省高速公路管理局佳木斯管理处在《答复意见》中对吕超的投诉表示:我们认为投诉人的上诉是不合理的，不支持。”
13年过去了，几千万投资收不回来，欠农民工的工资付不起。二期准备建设的农机市场项目也‘黄’了。债务越来越大，他们的房子和汽车都卖了。……谈到现在的生活，东北大汉吕超流下了眼泪，谁来承担这些巨大的经济损失？”
薛永贵的生活也不好过，农民工向他要工资，但他付不起，也很无助。(记者徐隽金正波记者赵晨)
■编后
依法行政营造良好的营商环境
五证项目已成为非法建筑，项目合法性纠纷只有三种情况：一种可能是行政许可错误，规划部门五证错误，一级道路为二级道路；一种可能是行政处罚错误，公路管理部门认定违章建筑错误，二级道路
当成了一级路；还有一种可能是客观情况发生重大变化，公路等级从原来的二级路升级为一级路。
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无论是哪种
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