居住证说明:《居住证实施观察报告》

《居住证实施情况观察报告》

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居住证被认为是户籍制度改革的过渡产物。在户籍制度不完全改变的框架下，居住证持有人可以享受一些基本的公共服务和便利。正如国家发展和改革委员会规划部主任徐林所说：

厦门、珠海、上海等沿海开放城市是中国最早的居居住证制度的地区。当时主要出现在香港、澳门、台湾商人的居住证和受过高等教育的内地外来人口的居住证上。从那以后，它逐渐平民化，向所有外来人口开放（邹湘江，2017年第三期）。

2015年11月，国务院通过《居住证暂行条例》（以下简称《条例》）后，截至2017年7月28日，广东省人民代表大会常务委员会通过修订《广东省流动人口服务管理条例》，已有28个省、自治区、直辖市布了相应的实施办法或意见(只有上海、江苏、新疆没有出台新规定。

本报告将梳理居住证实施政策及相关配套政策，探讨这些地方政策与中央政策的差距，探讨居住证制度与户籍制度改革的关系。

20152000年，国务院和公安部先后制定了居住证申请门槛，打破了各地自行设定申请门槛的原始局面。然而，与原来的地方政策相比，总体上有升有降。在居住证制度方面，中央政策与中央政策、中央政策与地方政策、地方政策与地方政策存在。

(一)争议一:居住登记满半年

2015年底公安部发布的《关于认真做好工作的》实施通知(公通字[2015]38号)导致暂住登记/居住登记与居住证办理冲突。

《居住证暂行条例》第二条规定，“公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本条例的规定申领居住证”。实践中，有大量的外来人口虽然在一个地方居住了很久，但是从来没有办理过暂住登记／居住登记。也就是说，《条例》对居住半年采取的是“实际居住”标准，只要实际住满了半年即可。但上述公安部文件规定，居住半年以上，是指居住半年以上，将国务院的实际居住标准改为实际居住半年以上标准。

从立法的角度来看，公安部的文件属于行政规范性文件，水平较低。增加暂住登记的条件违反了上级法《居住证暂行条例》的规定。但可以追溯到1958年国务院发布的《户籍登记条例》第十五条，即公民在常住城市、县以外城市暂住三天以上的，由户主或者本人在三天内向户籍登记机关申报暂住登记安部的文件似乎也有法律法规依据。如何处理两者之间的冲突？

19582016年颁布的《户口登记条例》是对流动人口管理的行政法规，2016年颁布的《居住证暂行条例》是以服务为主、管理为辅的行政法规。虽然《户口登记条例》历史悠久，规定不合适，但毕竟没有废除，仍然是现行有效的行政法规。

《户籍登记条例》和《居住证暂行条例》可以并行，即公安部门按照《居住证暂行条例》向流动人口发放居住证时，行使服务流动人口的职能；公安部门按照《户籍登记条例》为流动人口办理暂住登记/居住登记时，行使流动人口管理的职能。由于两者的适用领域不同，新法、旧法、一般法、特殊法之间没有关系，即暂住登记/居住登记不能成为办理居住证的前提。同时，《居住证暂行条例》没有废除暂住登记/居住登记制度。

至于公安部的文件，由于已被21个省级居住证实施办法吸收，实际上，地方公安部门主要按照实际居住 暂住登记半年的标准运行，只能说已成为既定事实。

(二)争议二:居住登记应当强制吗？

正如上述，许多省份在同一文件中同时实施了《户籍登记条例》和《居住证暂行条例》，因此服务和管理混杂在一起。目前，有11个省规定，如果不办理居住登记，将受到行政处罚。例如，《山东省流动人口服务管理办法》规定：

第三十六条违反本办法，流动人口未申报居住登记的，由公安机关责令限期改正；逾期不改正的，处100元以下罚款。第三十七条房屋出租人或者其委托代理人未登记、报告流动人口居住或者终止居住的，由公安机关责令改正，处200元以上500元以下罚款。第三十八条用人单位未组织流动人口申报居住登记或者终止劳动关系的，由公安机关责令改正，对法定代表人或者直接责任人处500元以上1000元以下罚款；情节严重的，处1万元以上5万元以下罚款。

从《居住证暂行条例》的立法目的来看，办理居住证并享受相应的公共服务是流动人口的权利。但根据《户籍登记条例》，流动人口离开户籍所在地后务在一定时间内办理暂住登记。《户口登记条例》第十五条、第十六条分别为：

第十五条公民在常住城市、县以外的城市居住三日以上的，户主或者本人应当在三日内向户口登记机关申报暂住登记，并在离开前申报注销；暂住酒店的，应当随时设置旅客登记簿。第十六条公民因私事离开常住地三个月以上的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续；无理由延长时间、无迁移条件的，应当返回常住地。虽然计划经济时代出生的《户口登记条例》确实规定了流动人口向公安部门办理暂住登记的义务，但在处罚部分，第二十条只规定酒店经理不按规定办理乘客登记需要根据情节严重程度，依法给予公安管理处罚或者追究刑事责任，即仅限于酒店经理，不申请公民和用人单位、中介公司、房屋出租人的暂住登记。

《行政处罚法》第十一条、第十二条、第十三条规定了地方法规、国务院部委、地方政府在行政处罚中的立法权限，即三个立法主体必须在上级法规定的行为、类型、范围内细化上级法规，除非有关法律法规尚未制定。

《户口登记条例》规定了非暂住登记的行为和类型，不包括对个人、用人单位和中介公司不办理暂住登记/居住登记的处罚。因此，没有部委规章、地方法规和地方政府规章在行政处罚行为、类型和范围内的具体规定的空间；由于国务院有两项行政法规，第二款尚未制定法律法规……没有适用的警告或一定数额罚款的行政处罚空间。

目前，安徽、山东、湖北、辽宁、陕西、浙江、甘肃、湖南、山东、四川、广东等11个省对未申报暂住登记的公民、用人单位和房屋出租人进行处罚。这些地方法律法规属于新设立的行政处罚，违反了行政处罚法的原则，超越了立法权限。

(三)争议三:捆绑社保合理吗？

在《居住证暂行条例》实施后各省修订或新制定的政策文件中，社会保障不是必要的前提，而是作为替代选择。申请人可以选择使用居住条件或社会保障和劳动合同。然而，仍然使用旧制度的上海和深圳分别以缴纳6个月和12个月的社会保险为前提。由于上海和深圳的两份文件在发布时没有国家统一的规定，我们只能希望下一次修订与《居住证暂行条例》一致。

第九条上海市居住证管理办法(2013年5月28日上海市人民政府令第二号公布):

申请居住证的，应当符合下列条件:(一)在本市合法稳定居住；(二)在本市合法稳定就业，参加本市职工社会保险6个月以上；或者因为在本市有户籍亲属、学习、学习等原因，需要在本市居住6个月以上。

第十九条《深圳经济特区居住证条例》(2014年10月30日深圳市第五届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过):

非深度户籍人员应当同时符合下列条件：（1）在特区有合法稳定的住所。非深度户籍人员自居住登记之日起至居住证申请之日止，连续居住12个月的，视为合法稳定居住；（2）在特区有合法稳定的职业。非深度户籍人员自居住登记之日起至居住证申请之日止，在特区社会保险连续12个月或居住证申请之日起2年内累计18个月的，视为合法稳定的职业。非深度户籍人员符合特区人才引进规定，在特区接受全日制高等教育（职业）教育的，可以直接申请居住证。

《居住证暂行条例》全文出现了10项基本公共服务。因为它是基本的，所以与户籍人口享受的公共服务仍然有很大的差距。由于公共服务是一种稀缺的资源，对于地方政府来说，公共资源首先为当地户籍人口服务，剩余人口向外国人口开放。这也是当前居住证制度的局限性。

对于各省对《居住证暂行条例》及相关中央政策中规定的基本公共服务的落实情况进行考察，可以发现地方政府往往层层加码、附带了更多的条件。

(一)义务教育及中考、高考

《居住证暂行条例》第十二条规定，居住证持有人的子女享受义务教育的公共服务。2012年，国务院办公厅转发了《关于做好农民工子女义务教育后参加当地入学考试的意见》。目前，几乎所有省级实施政策都包括义务教育、远程高中入学考试和高考。然而，在更具体的地方教育政策中，大多数大城市仍处于空头支票的水平，因为居住证一般只是入学条件之一，家长还需要准备就业、社会保障、教育等证书。

有人可能会问，《义务教育法》不是规定政府有责任保障儿童接受义务教育吗？为什么移动儿童的入学问题不能得到保障？

事实上，《义务教育法》第十二条的第一款是地方各级人民政府应当确保学龄儿童和青少年就近入学。但第二款是父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的学龄儿童、青少年在父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。就流动儿童入学问题而言，《义务教育法》没有明确流入地政府的责任，因此各地的经营空间较大。

事实上，对于流动儿童来说，如果他们不想回到户籍所在地成为留守儿童，在父母工作和居住地接受义务教育主要有三种方式：一种是进入公立学校，另一种是进入政府购买学位的私立学校，第三种是自费进入私立学校。前两种可以被称为免费义务教育。此外，一些家长会选择让他们的孩子通过赞助费和择校费进入公立学校。

从地方政府的角度来看，义务教育的公立学位必须优先考虑户籍儿童，这也是《义务教育法》规定的地方政府责任；只有剩下的学位才能给非本地户籍儿童。对于移动儿童数量较少的城市来说，安排入学并不是一个大问题。然而，一般来说，大城市的公共学位不能满足大量移动儿童的需求，所以政府花了一些钱从私立学校购买学位，这样移动儿童就可以免费入学。这导致了每个城市移动儿童的入学情况。但对于移动儿童数量较多的大城市，情况大致可分为三类：

1、在政府决心大、资金充足的城市，流动儿童免费接受义务教育更为乐观。典型的例子是2008-2012在上海，在校流动儿童逐渐达到100%免费接受义务教育的状态；

2、但是资金充足
政府决心不大，甚至排斥流动人口的城市，流动儿童免费接收义务教育的情况则不那么